Zmiany w prawie, jakie zostały wprowadzone w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz innych chorób zakaźnych spowodowały swoisty „chaos”. Ani organy administracji publicznej, ani policja nie zostały wystarczająco przeszkolone w zakresie stosowania tych regulacji. W obliczu pandemii obserwuję procedury tych organów, które budzić mogą zasadnicze wątpliwości co do realizacji podstawowych zasad praworządności.
W prasie pojawiły się doniesienia, że sanepid nakłada administracyjne kary pieniężne na podstawie wniosku policjanta[1] lub notatki policyjnej[2], (sporządzonej najczęściej po odmowie przyjęcia mandatu karnego – kwestia nielegalności takiego postępowania wymaga odrębnego omówienia) traktowanej jako główny i jedyny dowód w sprawie, nie informując podmiotu, na którego nakłada ową karę o wszczęciu postępowania administracyjnego, co budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia praw strony w postępowaniu administracyjnym.
Z czego wynikają kompetencje inspektorów sanitarnych do nakładania administracyjnych kar pieniężnych?
Dwie ustawy umożliwiają wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego:
1) ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi[3], która w art. 48a umożliwia wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za niestosowanie się ustanowionych w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nakazów, zakazów lub ograniczeń oraz za niewykonanie decyzji o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu epidemii. Ustawodawca zróżnicował wysokość tych kar w ust. 1 oraz 2 tego przepisu, wskazując, że w zależności od czynu może ona wynieść od 5000 zł do 30 000 zł. Jest to zatem kara, która w doktrynie prawa karnego nazywana jest karą względnie oznaczoną, określającą dolną oraz górną granicę ustawowego zagrożenia karą. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie. Warto również zwrócić uwagę na to, że ustawodawca wskazał w ust. 5 tego przepisu, że w przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, wysokość kary pieniężnej nie może być niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie, a ponadto nakazał jej ustalanie, dokonując powiększenia o 25% wysokości tej kary pieniężnej.
2) ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw[4], która w art. 15 ust. 1 zzzn stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Określono zatem jedynie górną granicę ustawowego zagrożenia karą. W ust. 2 wskazano, że stwierdzenie naruszenia obowiązku może nastąpić w szczególności (a zatem jest to wyliczenie przykładowe) na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. Ustawodawca wskazał ponadto, że w zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 oraz z 2020 r. poz. 322, 374 i 567). Oznacza to, że przepis przewidujący karę aresztu do 30 dni, karę ograniczenia wolności albo karę grzywny za utrudnianie lub udaremnianie działalności organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie znajduje w tym przypadku zastosowania.
Ustawy te w istocie regulują te same delikty administracyjne (opis czynu jest taki sam), natomiast zagrożenie karą jest inne. Odpowiednikiem czynu określonego w art. 15 ust. 1 zzzn u.covid. jest art. art. 48a u.z.c.z. w zw. z art. 46b pkt 5 u.z.c.z. Chodzi o ustanowiony w drodze rozporządzenia[5] obowiązek poddania się kwarantannie.
Można mieć wątpliwość, który przepis powinien zostać zastosowany. Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dotyczy stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, z kolei ustawa z dnia 2 marca 2020 r., odnosi się do zapobiegania przeciwdziałania lub zwalczania COVID-19. Zauważyć również należy, że od 20 marca 2020 roku obowiązuje w Polsce stan epidemii[6]. 27 lutego 2020 roku ogłoszono, że zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi[7].
Nieprzestrzeganie nakazów lub zakazów zawartych w przepisach o zapobieganiu tym chorobom lub o ich zwalczaniu albo nieprzestrzeganie wskazań lub zarządzeń leczniczych wydanych na podstawie tych przepisów przez organy służby zdrowia przez osobę, które wie o tym, że jest chora na gruźlicę, chorobę weneryczną lub inną chorobę zakaźną albo podejrzana o tę chorobę jest wykroczeniem stypizowanym w art. 116 § 1 k.w.[8] i podlega karze grzywny albo karze nagany. Tej samej karze podlega, kto, sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, nie dopełnia obowiązku spowodowania, aby osoba ta zastosowała się do określonych w § 1 nakazów, zakazów, wskazań lub zarządzeń leczniczych (art. 116 § 2 k.w.).
Pojawia się pytanie, czy sanepid w świetle obowiązujących przepisów prawa jest uprawniony do nakładania administracyjnych kar pieniężnych na podstawie notatki funkcjonariusza policji?
Aby odpowiedzieć na to pytanie należy uprzednio zauważyć, że:
- administracyjne kary pieniężne mogą być nałożone jedynie w postępowaniu administracyjnym, określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), który normuje nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;
- warto zauważyć, że przepisy k.p.a. nie zostały wyłączone przez przepisy ustanowione w związku z COVID-19;
- k.p.a. wskazuje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu;
- obowiązkiem organu jest zawiadomienie wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu takiego postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Strona ma prawo wziąć udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W art. 10 § 1 k.p.a. została wyrażona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z którą organ administracji publicznej został zobowiązany do zapewnienia stronom postępowania administracyjnego czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ramach prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych, które gwarantują jej przepisy k.p.a. (przykładowo art. 78 § 1, art. 79, art. 95 k.p.a.). Odstąpienie od tej zasady możliwe jest wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Wówczas organ administracji publicznej musi utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od tej zasady (art. 10 § 2 i § 3 k.p.a.). Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w moim przekonaniu nie uzasadnia odstąpienia od tej zasady. Ponadto, na mocy art. 81 k.p.a., warunkiem uznania danej okoliczności faktycznej za udowodnioną jest możliwość strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Mając na uwadze powyższe ustalenia wskazać należy, na kilka możliwych sytuacji:
– pierwsza odnosi się do odmowy przyjęcia mandatu karnego przez sprawcę wykroczenia (a zatem już po rozpoczęciu postępowania karnego)[9], wówczas funkcjonariusz policji powinien wystąpić do sądu z wnioskiem o ukaranie. Sprawa podlega wówczas rozpoznaniu na zasadach ogólnych postępowania w sprawach o wykroczenia[10]. Funkcjonariusz policji nie może w takiej sytuacji skierować notatki z interwencji do właściwego miejscowo organu Inspekcji Sanitarnej, w wyniku której wszczęte zostaje postępowanie administracyjne o ukaranie administracyjną karą pieniężną, ponieważ nie zakończyło się jeszcze postępowanie karne (w sprawie o wykroczenie).
– druga może mieć miejsce, jeżeli funkcjonariusz policji nie wszczął postępowania karnego (nie wystawił mandatu karnego), wówczas może poinformować właściwy miejscowo organ Inspekcji Sanitarnej o naruszeniu przepisów prawa administracyjnego w związku z covid-19 i wtedy sanepid, na podstawie ustaleń Policji może wszcząć postępowanie administracyjne. Jednakże podkreślić należy, że znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., co oznacza, że sanepid nie może „automatycznie” wymierzyć administracyjnej kary pieniężnej bez przeprowadzania postępowania administracyjnego. Strona postępowania – ukarany, musi zostać zawiadamiany przez organ (Inspekcję Sanitarną) o wszczęciu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego. Notatka policyjna nie może stanowić głównego i jedynego dowodu w sprawie. Wskazać należy, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji nie może zostać zakwalifikowana jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Nie jest ona bowiem sporządzana w przepisanej formie przez organ państwowy. Organami administracji rządowej w zakresie utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego są organy wskazane w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji[11]. Nie są nimi poszczególni funkcjonariusze Policji.
– jeżeli funkcjonariusz Policji nałożył mandat karny na sprawcę wykroczenia, który przyjął mandat, powstaje pytanie, czy wówczas może również sporządzić notatkę z interwencji, którą przekaże do właściwego organu Inspekcji Sanitarnej? Wskazać należy, że trakcie pandemii COVID-19 powszechny schemat wymierzania administracyjnych akr pieniężnych przez Inspekcję Sanitarną wyglądał następująco: funkcjonariusze Policji, stwierdziwszy naruszenie przez danego obywatela obostrzeń epidemicznych, spisywali notatkę z interwencji, a następnie przekazywali jej kopię do właściwego miejscowo organu Inspekcji Sanitarnej, który miał wszcząć postępowanie o nałożenie kary administracyjnej. Inspekcja Sanitarna, na podstawie opisanych w notatce okoliczności wydawała decyzję o karze pieniężnej. Strona postępowania – ukarany, nie był zawiadamiany przez organ (Inspekcję Sanitarną) ani o wszczęciu postępowania, ani o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego. Takie zachowanie organów Inspekcji Sanitarnej jest bezprawne, bowiem obowiązujące przepisy nie umożliwiają, a wręcz zakazują takiego postępowania.
Zgodnie z treścią art. 51 ust. 5 Konstytucji RP[12] zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r., wskazał, że przepis ten wyraźnie wskazuje obszary, w których zasada wyłączności ustawowej powinna być przestrzegana szczególnie rygorystycznie[13], co oznacza, że organy władzy publicznej nie mogą dowolnie dysponować informacjami o jednostce, lecz wyłącznie na zasadach i w trybie ściśle określonym w ustawie. Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym żaden przepis prawa rangi ustawy nie umożliwia Policji gromadzenia, przetwarzania i udostępniania innym podmiotom zewnętrznym w stosunku do Policji informacje o osobie w związku z postępowaniami administracyjnymi mającymi na celu wymierzenie kary pieniężnej.
Obok odpowiedzialności administracyjnej, ustawodawca przewidział również odpowiedzialność karną za taki czyn.
Zauważyć należy również, że ustawą z dnia 31 marca 2020 r.[14] zmieniono granice zagrożenia karą za przestępstwa narażenia na zarażenie chorobą określone w art. 161 Kodeksu karnego[15]. Zgodnie z treścią znowelizowanego przepisu art. 161 § 2 kto, wiedząc, że jest dotknięty chorobą weneryczną lub zakaźną, ciężką chorobą nieuleczalną lub realnie zagrażającą życiu, naraża bezpośrednio inną osobę na zarażenie taką chorobą, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Z kolei jeżeli sprawca czynu określonego w § 2 naraża na zarażenie wiele osób, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10 (§ 3). Przestępstwo to ma charakter skutkowy, bowiem konieczne jest wystąpienie sytuacji grożącej bezpośrednio zarażeniem taką chorobą. Może ono być popełnione umyślnie, zarówno w zamiarze bezpośrednim, jak i ewentualnym. Wynika z tego, że sprawca, aby ponieść odpowiedzialność karną powinien wiedzieć, że jest zarażony wirusem SARS-CoV-2.
Przepisem odwołującym się do zagrożenia epidemicznego jest art. 165 § 1 pkt 1 k.k., zgodnie z treścią którego kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, powodując zagrożenie epidemiologiczne lub szerzenie się choroby zakaźnej albo zarazy zwierzęcej lub roślinnej podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Przestępstwo to można popełnić zarówno umyślnie, jak i nieumyślnie. Jeżeli sprawca działa nieumyślnie, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 (§ 2). Umyślne popełnienie następuje z zamiarem bezpośrednim (dolus directus) albo zamiarem ewentualnym (dolus eventualus)[16]. Z kolei nieumyślne zachowanie polega przede wszystkim na nieprzestrzeganiu obowiązujących przepisów, regulujących postępowanie w razie wystąpienia danej choroby.
Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej oraz ukaranie w procesie karnym za ten sam czyn, tej samej osoby budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia zasady ne bis in idem, przewidującej właśnie zakaz podwójnego karania tej samej osoby o ten sam czyn.
Czas pandemii spowodował chaos, który widoczny jest także w regulacjach prawnych ustanawianych przez polskiego ustawodawcę. Pewne przyjęte rozwiązania mogą budzić wątpliwości nie tylko z punktu widzenia realizacji zasady ne bis in idem, w przypadku konwersji odpowiedzialności, ale również zgodności z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz gwarancjami procesowymi strony postępowania.
Dr Daria Danecka
[1] Zob. Koronawirus: kara 30 tys. zł czy mandat 500 zł – od czego to zależy?, „Rzeczpospolita” z dnia 27.04.2020 r.
[2] M. Mamoń, Koronawirus. Sanepid w Częstochowie nałożył grzywny na sumę 87 tyś. Zł. RPO: Kary nielegalne, „Wyborcza” z dnia 2 czerwca 2020 r.
[3] Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm., dalej: u.z.c.z.
[4] Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm., dalej: u.covid.
[5] Najpierw chodziło o rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 29 maja 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 964. Aktualnie obowiązuje nowe rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 9 października 2020 r., Dz.U. z 2020 r., poz. 1758.
[6] Rozporządzanie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2020 r., poz. 491. Od 13 marca 2020 do 20 marca 2020 obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego – zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. poz. 433, 441, 461 i 478.
[7] Rozporządzanie Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r., w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2, Dz.U. z 2020, poz. 325.
[8] Ustawa z dnia 20 maja 1971 r., Kodeks wykroczeń, Dz.U. z 2019 r., poz. 821 z późn. zm., dalej: k.w.
[9] Wystawienie mandatu przez policjanta rozpoczyna postępowanie karne.
[10] Zob. art. 99 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r., Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Dz.U. z 2020, poz. 729 z późn. zm.
[11] Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r., o Policji, Dz.U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.
[12] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP.
[13] Wyrok TK z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt K 53/16, OTK-A z 2018 r., poz. 38.
[14] Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 568.
[15] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r., Kodeks karny, Dz.U. z 2020 r., poz. 1444 z późn. zm., dalej: k.k.
[16] R. Stefański [w:] Kodeks karny. Komentarz, red. R. Stefański, Warszawa 2019, art. 165, nb 53.