Niektóre “zabiegi legislacyjne” ustawodawcy mogą budzić wątpliwości z punktu widzenia fundamentalnych zasad prawa. Jednym z nich jest zjawisko konwersji, które najpierw opisałam w rozprawie doktorskiej, a następnie stało się ono przedmiotem monografii, zatytułowanej “Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim”, wydanej w 2018 roku w wydawnictwie Wolters Kluwer.
Pierwsze wzmianki na temat przejmowania zadań należących do odpowiedzialności karnej przez odpowiedzialność administracyjną można znaleźć w publikacjach z lat 90.tych ubiegłego stulecia. Aktualnie skala zjawiska jest ogromna i pomimo wielu zalet, stanowi poważny problem z punktu widzenia podstawowych i fundamentalnych zasad prawa.
Czym jest konwersja odpowiedzialności?
Konwersja jest przekształceniem przez ustawodawcę czynu typizowanego jako przestępstwo lub wykroczenie w czyn zagrożony administracyjną karą pieniężną (delikt administracyjny). Polega ona – co do zasady – na tym, że ustawodawca najczęściej uchyla przepis ustawy statuujący dane przestępstwo bądź wykroczenie, po czym opis czynu zabronionego pozostaje taki sam.
PRZYKŁAD KONWERSJI
w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji [ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, uchyliła jej art. 50, a po rozdziale 8 dodała rozdział 8a “Kary pieniężne” składający się z jednego art. 53a].
Art. 50 (przed zmianą – przepis został uchylony) | Art. 53a (po zmianie – aktualne brzmienie) |
1. Kto poza stacją demontażu dokonuje:
– podlega karze grzywny (od 20 zł do 5000 zł). | 1. Kto poza stacją demontażu dokonuje:
– podlega karze pieniężnej od (15 000 do 500 000 zł).
|
Można zadać pytanie co się zmieniło poza wprowadzeniem odpowiedzialności administracyjnej w miejsce odpowiedzialności karnej?
W dużym skrócie można wskazać, że w przypadku odpowiedzialności administracyjnej:
– podmiot podlegać będzie dolegliwej karze pieniężnej;
– może podlegać jej zarówno osoba fizyczna, osoba prawna jak i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej;
– wina sprawcy nie jest konieczną przesłanką ukarania;
– podmiot nie korzysta z prawa do obrony;
– nie ujawnia się danych ukaranego w żadnym rejestrze;
– wymiar kary zwiększył się 750 razy na dolnym progu oraz 100 razy na górnym progu.
Możemy wyróżnić następujące rodzaje konwersji:
1) konwersję pełną, polegającą na uchyleniu przepisu typizującego wykroczenie bądź przestępstwo i ustanowieniu nowego przepisu typizującego czyn zagrożony administracyjną karą pieniężną (delikt administracyjny).
2) konwersję niepełną, polegającą na ustanowieniu nowego przepisu, określającego czyn zagrożony administracyjną karą pieniężną (delikt administracyjny) obok już obowiązującego przestępstwa lub wykroczenia. W przypadku nowego deliktu administracyjnego opis czynu zabronionego nie ulega zmianie, zmienia się tylko zagrożenie karą oraz rozszerzony zostaje krąg podmiotów ponoszących odpowiedzialność.
Konwersja może mieć miejsce wewnątrz jednego aktu prawnego (konwersja wewnętrzna), bądź też może obejmować także inne akty prawne (konwersja zewnętrzna).
Możemy zatem mówić o:
1) konwersji pełnej wewnętrznej i zewnętrznej oraz
2) konwersji niepełnej wewnętrznej i zewnętrznej.
Szczegółowa charakterystyka wyróżnionych rodzajów konwersji oraz analiza przykładów tego zjawiska dostępna jest w publikacji: D.Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 r., s. 173-245.
Co powoduje, że konwersja tak często jest stosowana przez polskiego ustawodawcę?
Wśród przyczyn konwersji dopatruję się:
- odstraszający charakter administracyjnych kar pieniężnych;
- nieskuteczność przepisów karnych;
- możliwość szybkiego i skutecznego nakładania i egzekwowania administracyjnych kar pieniężnych. Rozstrzygnięcia w przedmiocie nakładania i wymierzania tych kar zapadają w postępowaniu administracyjnym przed organem administracji publicznej, które co do zasady, jest o wiele prostsze, a co za tym idzie szybsze niż postępowanie karne w sprawie wymierzania sankcji karnych, które toczy się przed sądem.
- możliwość wzmocnienia skuteczności działania przepisów prawa, a tym samym ochronę interesu publicznego;
- możliwość skutecznego egzekwowania ustawowych obowiązków;
- “motywacja” do przestrzegania zasad przez podmioty prawa;
- możliwość osiągnięcia wyznaczonych celów regulacji;
- możliwość uzyskania dodatkowego źródła dochodów bądź przychodów (względy ekonomiczne);
- niewspółmierność odpowiedzialności karnej do odpowiedzialności administracyjnej (ten argument pojawia się przy konwersji niepełnej, kiedy delikt administracyjny ustanowiono obok istniejącego już przestępstwa lub wykroczenia);
- możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności nie tylko osób fizycznych, ale również osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
Jakie są wady i ograniczenia konwersji odpowiedzialności?
Administracyjne kary pieniężne najczęściej bywają bardziej dotkliwe niż kary “finansowe” przewidziane za wykroczenia czy nawet przestępstwa. To właśnie w postępowaniach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych dochodzi najczęściej do naruszenia fundamentalnych praw, które powinny przysługiwać obwinionemu o czyn zagrożony karą. Zjawisko to jest niezwykle niepokojące również z uwagi na fakt, że ustawodawca nieustannie podwyższa górną granicę wysokości administracyjnych kar pieniężnych.
Zjawisko konwersji może budzić wątpliwości w zakresie realizacji zasad takich jak: prawo do sądu, prawo do obrony, bądź ne bis in idem.
W wyniku konwersji ograniczone zostało prawo do sądu, bowiem “zastąpiono” orzeczenie niezawisłego sądu powszechnego decyzją organu administracyjnego.
W wyniku konwersji czyny zagrożone względnie oznaczoną karą grzywny zostały usankcjonowane niejednolicie określoną administracyjną karą pieniężną, co może to budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności oraz zasady równości. Wadą konwersji jest pozbawienie podmiotu gwarancji procesowych, jakie zapewniało mu postępowanie w sprawach o wykroczenia czy w procesie karnym. W 2017 r. do postępowania administracyjnego wprowadzono pewne gwarancje, jednakże jeżeli określona kwestia została nawet w niewielkim stopniu uregulowana w ustawach szczególnych, wówczas KPA nie znajduje zastosowania.
Ograniczeniem konwersji jest zasada ne bis in idem. Celem tej zasady jest ochrona jednostki przed nadużyciem ius puniendi państwa, polegającym na podwójnym, bądź wielokrotnym procedowaniu oraz karaniu tej samej osoby za ten sam czyn. Zasada ta nie została wprost wyrażona w Konstytucji RP, wyprowadza się ją z art. 2 Konstytucji. Zasada ne bis in idem znajduje swoje umocowanie także w aktach prawa międzynarodowego. Chodzi przede wszystkim o art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do EKPC oraz art. 14 ust. 7 MPPOiP.
Do naruszenia tego zakazu może dojść w przypadku konwersji niepełnej, bowiem jeżeli administracyjna kara pieniężna, którą zagrożony jest czyn będący jednocześnie deliktem administracyjnym oraz wykroczeniem bądź nawet przestępstwem (w odniesieniu do osób fizycznych), zostanie uznana za karę o charakterze odwetowym mającą charakter sankcji karnej, to podwójne ukaranie podmiotu za ten sam czyn świadczyć może o naruszeniu zasady ne bis in idem. Aktualna praktyka pokazuje, że kara wymierzona przez sąd karny oraz administracyjna kara pieniężna, traktowane są jako dwie odrębne i niezależnie od siebie sankcje, zatem podmiot może podlegać odpowiedzialności karnej za przestępstwo bądź wykroczenie oraz odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny.
W świetle powyższych spostrzeżeń można zadać pytanie czy konwersja jest zjawiskiem pozytywnym i potrzebnym?
W moim przekonaniu zjawisko to należy ocenić negatywnie, jednakże konwersja może być uzasadniona w sytuacji, kiedy konieczna jest szybka interwencja organów administracji publicznej wobec nieskuteczności postępowań karnoprawnych.
dr Daria Danecka
Wybrana literatura:
D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 r.
D. Danecka, Przekształcanie wykroczeń (odpowiedzialności wykroczeniowej) w delikty administracyjne (odpowiedzialność administracyjną) – wady, zalety, ograniczenia [w:] P. Daniluk (red.), Reforma prawa wykroczeń, Tom 2, C.H.BECK, Warszawa 2020 r., s. 207-247.
D. Danecka, Zmiany w obrębie materialnego prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego, [w:] P. Daniluk (red.), Reforma prawa wykroczeń, Tom 2, C.H.BECK, Warszawa 2020 r., s. 733-764.
W. Radecki, Kilka uwag o zastępowaniu odpowiedzialności karnej odpowiedzialnością administracyjną [w:] Bojarski M., (red.), Współczesne problemy nauk penalnych. Zagadnienia wybrane, Wrocław 1994.
R.A. Stefański, Odpowiedzialność administracyjna czy karna sensu largo, [w:] Kolendowska-Matejczuk, M., Vachev, V. (red.), Węzłowe problemy prawa wykroczeń. Czy potrzebna jest reforma?, Warszawa 2016.
A. E. Vervaele, The transnational ne bis in idem principle in the UE. Mutual recognition and equivalent protection of human rights, Utrecht Law Review 2005, vol. 1, Nr 2.