Zasady szacowania szkód i wypłaty odszkodowań za szkody łowieckie reguluje Prawo łowieckie[1] oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Celem tego tekstu nie jest szczegółowe omówienie procedury szacowania ostatecznego, lecz zwrócenie uwagi na administracyjny tryb tego postępowania.

Szacowanie szkód łowieckich przed dniem 1 kwietnia 2018 r.

Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo łowieckie[2], oględziny, szacowanie szkód łowieckich oraz ustalanie wysokości odszkodowań budziły zastrzeżenia rolników. Zastrzeżenia te były w pełni uzasadnione zważywszy na fakt, że ustalania wysokości odszkodowania dokonywał przedstawiciel zarządcy lub dzierżawcy obwodu łowieckiego, a zatem przedstawiciel podmiotu, który jednocześnie był zobowiązany do uiszczenia odszkodowania. Miał ona zatem interes w tym, aby kwota odszkodowania była jak najniższa.

Przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej tryb postępowania w sprawie szkód łowieckich nie był określony. Ustawodawca posługiwał się pojęciem „szkód łowieckich”[3], którego jednak nie zdefiniował. Również pojęcie „szkody” nie zostało określone. Pojęcie to należy przede wszystkim do prawa cywilnego, przez co w odniesieniu do postępowań w sprawie szacowania szkód, przyjęto definicję doktrynalną szkody, która funkcjonowała właśnie w tej gałęzi prawa. Spowodowało to sytuację, w której przez brak jasnych regulacji, brak wskazania, że dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego odpowiada za szkodę według zasad określonych w Kodeksie cywilnym, a także ze względu na charakter roszczenia, zaczęto wypłacać odszkodowania na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Jak wyżej wskazano, procedura ta budziła poważne wątpliwości.

Nowelizacja z 22 marca 2018 r.

Ustawa nowelizacyjna z 2018 roku miała na celu między innymi określenie reguł postępowania w sprawie szacowania szkód łowieckich, które powinno umożliwić rzetelne i bezstronne szacowanie tych szkód oraz doprowadzić do wypłaty odszkodowania, którego wysokość pokrywała faktycznie poniesione przez rolników straty. W celu realizacji tych postulatów ustawodawca zdecydował się wprowadzić procedurę administracyjną, umożliwiającą kontrolę wydawanych rozstrzygnięć i pozwalającą na zachowanie gwarancji procesowych dla stron postępowania.

Z tego względu ustanowiono w prawie łowickim nowy art. 49a, który w ust. 1 przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego[4]. Należy podkreślić, że uzasadnieniem dla stosowania procedury administracyjnej nie świadczy tylko odesłanie do k.p.a., ale także procedura wprowadzona ustawą nowelizacyjną oraz ratio legis wprowadzonych zmian.

Postępowanie administracyjne w sprawie szacowania szkód łowieckich

W świetle aktualnie obowiązujących przepisów, postępowanie w sprawie szacowania szkód wyrządzonych: w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, a także przy wykonywaniu polowania, wszczynane jest na wniosek właściciela albo posiadacza gruntów rolnych do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego. Wniosek ten musi być złożony w terminie umożliwiającym dokonanie oględzin oraz szacowanie szkód.

Szacowanie szkody składa się z oględzin i szacowania ostatecznego (art. 46 ust. 6 prawa łowieckiego). Oględzin dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (art. 46a ust. 2 tej ustawy). Niezwłocznie po zakończeniu oględzin dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół (art. 46a ust. 4 prawa łowieckiego). W przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7 prawa łowickiego, szacowania ostatecznego dokonuje się w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 46c ust. 2 prawa łowieckiego), najpóźniej jednak w dzień sprzętu. Niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół (art. 46c ust. 5 prawa łowieckiego).

Zauważyć należy, że nałożone na dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązki sporządzenia protokołu (oględzin oraz szacowania ostatecznego) nie tylko wynikają z ustawy, ale ich wykonanie bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda.

Na mocy art. 46c ust. 5 prawa łowieckiego, właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego może wnieść odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe[5] właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody, w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu. Zatem warunkiem, od którego zależy możliwość skorzystania z trybu odwołania do nadleśniczego jest sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego).

Celem postępowania administracyjnego najczęściej jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia, które kończy administracyjny tok instancji. Warto zauważyć, że istnieją trzy możliwości zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie szacowania szkód łowieckich:

• protokół z szacowania ostatecznego, który jest sporządzony przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego, zawierający informację o wysokości odszkodowania. Na tej podstawie dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego wypłaca odszkodowanie, w terminie 30 dni od dnia sporządzenia protokołu z szacowania ostatecznego, od którego nie wniesiono odwołania. Można powiedzieć, że część protokołu ustalająca wysokość odszkodowania ma charakter decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie administracyjne, jeżeli nie wniesiono odwołania;
• decyzja administracyjna nadleśniczego PGLLP[6] właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, która ustala wysokość odszkodowania. Decyzji ta jest ostateczna, co oznacza, że nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 k.p.a.);
• decyzja o odmowie wypłaty odszkodowania, która wydana jest w oparciu o art. 48 prawa łowieckiego, który wymienia podstawy uchylenia obowiązku wypłacania odszkodowania. Wyliczenie zamieszczone w tym przepisie jest wyczerpujące. Jeżeli zaistnieje którakolwiek ze wskazanych tam sytuacji, wówczas zwalnia z obowiązku wypłaty odszkodowania za szkody w uprawach i płodach rolnych wyrządzone przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny. Ciężar udowodnienia okoliczności wyłączających obowiązek wypłaty odszkodowania spoczywa na dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego.

Na mocy art. 46e ust. 4 prawa łowieckiego właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego może zaskarżyć decyzję nadleśniczego PGLLP[7] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia. Zatem warunkiem skorzystania z drogi sądowej, tj. wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest wydanie decyzji przez nadleśniczego PGLLP.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2020 r., zauważył, że „aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego, o jakim mowa w art. 46e ust. 4 ustawy – Prawo łowieckie, musi zostać uprzednio wyczerpana droga postępowania administracyjnego, ustanowiony przez ustawodawcę szczególny tryb postępowania w zakresie szkód łowieckich”[8]. Zdaniem tego sądu: „Sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a[9].”[10].

Orzeczenie to przesądza możliwość zaskarżania czynności kół łowieckich do sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, iż „Brak kontroli sądu administracyjnego nad etapami trybu ustanowionego w ustawie – Prawo łowieckie niezmiernie istotnymi dla całego postępowania w zakresie szkód łowieckich niweczyłby sens zmiany przepisów tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 651), która weszła w życie 1 kwietnia 2018 r.”[11]

Odesłanie do stosowania k.p.a. w przypadku przepisów wykonawczych do prawa łowieckiego, a zatem chodzi tu o rozporządzanie ministra środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r., w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 776), przemawia za tym, że postępowanie w sprawie szacowania szkód łowieckich jest postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią § 1 tego rozporządzenia, określa ono:

1.  sposób i terminy zgłaszania szkód, o których mowa w art. 46 ust. 1 prawa łowieckiego, zwanych „szkodami łowieckimi”;
2. sposób powiadamiania o terminach dokonania oględzin i szacowania ostatecznego szkód łowieckich;
3. szczegółowy sposób dokonywania oględzin i szacowania ostatecznego szkód łowieckich;
4. szczegółowy sposób ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za szkody łowieckie;
5. wzory protokołów, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8 prawa łowieckiego.

Podjęte w tym tekście rozważania wskazują, że postępowanie w sprawie szacowania szkód łowieckich, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym na zasadach wyrażonych w ustawie Prawo łowieckie, przepisach wykonawczych do tej ustawy oraz k.p.a.

Przypisy:

[1] Ustawa z dnia 13 października 1995 r., Prawo łowieckie, Dz.U. z 2020 r., poz. 1683 z późn. zm., dalej skrót: prawo łowieckie.

[2] Ustawa z dnia 22 marca 2018 r., o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2018 r., poz. 651, dalej skrót: ustawa nowelizacyjna.

[3] Chodzi o szkody wyrządzone:

1)         w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny;

2)         przy wykonywaniu polowania.

[4] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej skrót: k.p.a.

[5] Zgodnie z treścią art. 46f prawa łowieckiego: „W przypadku gdy obwód łowiecki, na terenie którego wystąpiła szkoda, o której mowa w art. 46 ust. 1, został wyłączony z wydzierżawiania i przekazany w zarząd nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 46d i art. 46e jest dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody”.

[6] Zob. przypis nr 5.

[7] Zob. przypis nr 5.

[8] Postanowienie NSA z 17.11.2020 r., II OSK 865/20, LEX nr 3096347.

[9] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej skrót: p.p.s.a.

[10] Postanowienie NSA z 17.11.2020 r., II OSK 865/20, LEX nr 3096347.

[11] Tamże.

Dr Daria Danecka